Opinie, stanowiska


Opublikowano: 2015-05-22

Marek Rocki

Uwagi do „Programu rozwoju szkolnictwa wyższego do 2020 r.” – do części III „Diagnoza szkolnictwa wyższego” oraz do części V „Deregulacja w systemie szkolnictwa wyższego”

Uwagi ogólne

W wielu dokumentach Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich (KRASP) pojawiają się systematycznie krytyczne uwagi na temat funkcjonowania Polskiej Komisji Akredytacyjnej (dalej: PKA, Komisja). Ponieważ sformułowanie „Programu rozwoju szkolnictwa wyższego do 2020 r.” jest istotnym elementem prac środowisk akademickich, a przyjęcie „Programu...” uchwałą KRASP będzie mieć wpływ na dalsze prace (także legislacyjne) to pragnę – w ramach dyskusji nad tym dokumentem – wskazać na zawarte w nim fałszywe przesłanki i błędne wnioski wyciągane z nich w zakresie dotyczącym PKA.

Na wstępie chcę wskazać, że w wielu wypowiedziach, tekstach i stanowiskach, a także w Części III i V „Programu...” Komisja jawi się jako instytucja zewnętrzna (cytuję ze str. 146, rekomendacja 3.2: „ciało o charakterze oficjalnym”) wobec środowiska akademickiego. Należy tu przypomnieć, że Komisja jest emanacją środowiska akademickiego. To senaty uczelni wskazały członków Komisji. Jeśli rektorzy członkowie KRASP (a także Rada Główna) uważają, że Komisja źle działa, to warto na przyszłość zadbać o lepszy dobór kandydatów.

Chcę też podkreślić, że Komisja działa zgodnie z obowiązującym prawem: ustawą (Prawo o szkolnictwie wyższym, PSW) i rozporządzeniami. Komisja – w swych licznych, publikowanych stanowiskach i uchwałach – zwracała uwagę na częste usterki (sprzeczności i luki) w tym prawie. W toku nowelizowania ustawy Komisja zwracała między innymi uwagę na nadregulacje: w 2011 r. narzucane przez Ministra warunki dokonywania ocen, a w 2014 r. szczegółowe kryteria oceny jakości kształcenia.

Cieszę się, że w tomie „Deregulacja…” (część V) stwierdzono, iż (str. 87): „Dziś z perspektywy czasu wydaje się zasadnym stwierdzenie, iż błędem legislacyjnym było niewprowadzenie okresu przejściowego dla ocen PKA według KRK”. Niestety wówczas, gdy te przepisy tworzono uwagi PKA w tym zakresie nie zyskały poparcia.

Biorąc pod uwagę rangę „Programu rozwoju szkolnictwa wyższego do 2020 r.” jako dokumentu istotnego dla kształtowania opinii, proszę by – w kontekście Statutu PKA – nie upowszechniać fałszywych informacji i interpretacji niezgodnych z orzecznictwem sądów. Przywołam tu wyrok NSA z 2010 r. dotyczący Statutu PKA i decyzję Ministra z tego roku stwierdzającą zgodność Statutu z prawem.

Uwagi szczegółowe do części III „Diagnoza...”

  1. Str.89: w akapicie dotyczącym wsparcia dla uczelni niepublicznych oferujących wysoka jakość kształcenia (dodam: dziwny tytuł biorąc pod uwagę treść tego fragmentu „Diagnozy”) powiedziano, że „...Komisja ocenia znacznie mniej kierunków w szkołach niepublicznych”. Nie wiem, skąd Autor tego opracowania czerpie dane. Według danych PKA: w minionej III kadencji na 2320 ocen jakości kształcenia prawie 40% było dokonanych na uczelniach niepublicznych. Z powszechnie dostępnych danych (w tym corocznych sprawozdań PKA) wynika, że uczelnie niepubliczne z reguły prowadzą nieliczne kierunki, natomiast publiczne, duże uczelnie prowadzą nawet po kilkadziesiąt kierunków.
  2. Poniżej, w tymże akapicie, Autor zarzuca Komisji, że „kierunki oceniane nie są próbą losową wszystkich funkcjonujących kierunków”. To stwierdzenie jest błędem metodologicznym: oceny dokonywane przez PKA nie są losowe, ale cykliczne, z założenia obejmujące wszystkie działające jednostki. Celem Komisji nie jest analiza statystyczna jakości kształcenia, ale zapewnienie wszystkich interesariuszy, że wszystkie programy oferowane przez uczelnie odpowiadają standardom.
  3. Na str. 95 błędnie podano, że Komisja działa od 2000 r.
  4. Na str. 94 w tabeli 8 przypisano PKA dokonywanie ocen „jednostek naukowych i badawczych” na równi z KEJN, NCN i NCBR, co oczywiście nie jest poprawne, bo obejmuje odmienne kryteria i cele ocen.
  5. Wykres na str. 96 zawiera nieprawdziwe informacje o liczbie dokonanych ocen.
  6. Na str. 96 Autor stawia tezę o braku wydolności systemu ocen programowych. Posługując się własnymi szacunkami stwierdza, że w latach 2004-2013 Komisja nie oceniła 526 kierunków. Należy wskazać, że błędna jest zarówno metoda wykorzystana przy szacowaniu liczby kierunków, które powinny być ocenione (Autor posługuje się określeniem „skontroluje”), jak i podane liczby:
    1. Po pierwsze, Autor zakłada, że po ocenie negatywnej nastąpi ponowna ocena. Jest to sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż po ocenie negatywnej minister zawiesza lub odbiera uprawnienie, a więc ponowna ocena kierunku może nastąpić po wniosku o przywrócenie uprawnień. Biorąc pod uwagę czas konieczny na procedury stworzenia i rozpatrzenia wniosku o przywrócenie uprawnień nie jest możliwe, by zakończyły się one w roku następnym po ocenie negatywnej.
    2. Po drugie, dla zmniejszenia obciążeń i niedogodności dla uczelni (i w reakcji na ich postulaty) Komisja łączyła ocenę kierunku prowadzonego na I i na II poziomie, a wiązało się to z przesuwaniem terminu oceny.
    3. Po trzecie, wcześniej Komisja oceniała odrębnie kierunki prowadzone przez jednostki podstawowe, a odrębnie zamiejscowe ośrodki dydaktyczne. Po zmianie ustawy Komisja już tak nie robiła.
    4. Autor nie uwzględnił także tego, że wprowadzenie w 2011 r. ocen instytucjonalnych znacząco zmniejszyło liczbę ocen programowych (taki był cel wprowadzenia ocen instytucjonalnych, wynikający zresztą z postulatów środowiska akademickiego). Przykładowo, w 2012 r. w 50 jednostkach, w których dokonano oceny instytucjonalnej, prowadzone były 223 kierunki. To oznacza, że co najmniej połowa z nich musiała być wcześniej oceniona, a na skutek pozytywnej oceny instytucjonalnej ta „druga połowa” nie była oceniana (w 2013 r. odpowiednio 94 oceny instytucjonalne, 378 kierunków).
    5. Po piąte, Autor stwierdza, że (str. 96): „Część kierunków, które powinny zostać skontrolowane ponownie po tym, jak ważność poprzedniej oceny programowej wygasła, nie otrzymała takiej możliwości”. Tak więc Autor nie dostrzega tego, że taką możliwość stwarza PSW: ocena na życzenie uczelni. Jednak żadna z uczelni nie wystąpiła o ocenę w takim przypadku, by wszystkie, które działały zostały ocenione.
    6. Błędem metodologicznym jest sumowanie liczb podanych w kolejnych wierszach tej tabeli, bo (przyjmując, że prawdziwa jest liczba w danym wierszu) kierunek nieoceniony w danym roku mógł być oceniony w następnym.
  7. Na str. 97 Autor porównując oceny programowe i instytucjonalne pisze: „W ocenie instytucjonalnej natomiast znacznie większy nacisk położony został na kształcenie na III stopniu (studia doktoranckie).” Całkowity fałsz i niezgodność z obowiązującym prawem: studia doktoranckie w ogóle nie podlegają ocenom programowym (dotyczą one tylko studiów I i II stopnia), a w ocenie instytucjonalnej są one wraz ze studiami podyplomowymi jedynie dodatkiem (w opinii Komisji: złym dodatkiem) do oceny skuteczności wewnętrznego systemu zapewniania jakości.
  8. Na str. 99 syntetycznie ujęto dorobek Uniwersyteckiej Komisji Akredytacyjnej, ale szkoda, że nie wskazano na aktywność innych komisji środowiskowych tak istotną w drugiej połowie lat 90-tych. Część z nich (KAUM, KAUT, FPAKE) jest nadal aktywna, choć – jak słusznie pisze Autor o UKA – ma to charakter marginalny.

Uwagi szczegółowe do części V:

  1. W I kadencji większość Komisji stanowili członkowie komisji środowiskowych. To oni ukształtowali podstawowe standardy działania Komisji. Co więcej w IV kadencji cała KAUM została włączona do grona ekspertów PKA. Trudno więc stawiać tezę o braku współpracy, gdy de facto PKA w momencie jej tworzenia chłonęła komisje środowiskowe. Nie jest wobec tego także prawdą, że (str. 94): „wszystkie dokumenty, składające się na tzw. model akredytacji, wytworzone zostały w oderwaniu od wielkiego zbioru doświadczeń wypracowanych w ciągu kilkunastu lat rozwoju środowiskowych inicjatyw na rzecz zapewnienia jakości”. Należy podkreślić, że Komisja korzysta z doświadczeń innych komisji aktywnie działających w Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego, dostosowując swe standardy do standardów europejskich. Zapewnia jej to dobrą i docenianą przez organizacje stowarzyszające komisje akredytacyjne pozycję. W Polsce jedynie PKA spełnia standardy europejskie (definiowane przez ESG, a w praktyce przez ENQA, i dające prawo wpisania do EQAR). Było to już dwukrotnie potwierdzane przez ENQA. Dodam, że ten fakt a także liczba umów i zakres efektywnej współpracy z komisjami działającymi w EOSW zaprzeczają tezie (prezentowanej na str. 95), jakoby Komisja nie współpracowała z międzynarodowymi instytucjami zajmującymi się jakością kształcenia. Warto też wskazać, że tak intensywna współpraca PKA została opisana w „Diagnozie…” na str. 98. W kwestii braku współpracy z komisjami środowiskowymi przypomnę (wskazaną wyżej) opinię zaprezentowana w „Diagnozie…” o marginalnym charakterze działań tych komisji.
  2. Wymieniona na str. 93 Uniwersytecka Komisja Akredytacyjna, najbardziej doświadczona komisja środowiskowa, ma dorobek ponad 500 akredytacji w ciągu 15 lat. Jeśli Autor nazywa to (str. 93): „bogatym doświadczeniem”, to jak nazwać doświadczenia PKA, która od 13 lat corocznie dokonuje około 500 ocen. W tym ocen negatywnych, których nie wystawiła żadna komisja środowiskowa. Dodam, że według danych ze strony UKA: obecnie tylko 29 kierunków ma akredytację UKA, a 9 uniwersytetów nie ma akredytacji żadnego kierunku.
  3. Jak pisze Autor (str. 93): „Stan prawny i działalność PKA po wejściu w życie nowelizacji z 18 marca 2011 r. spotykają się z dość powszechną krytyką czołowych uniwersytetów i uczelni niepublicznych”. Przypomnę, że PKA działa od 2002 r., a w 2011 r. nie zmieniła znacząco swych zasad. Warto zapytać, co istotnego było przedmiotem nowelizacji z 2011 r.? Autor nie wskazuje, że zmiany w działaniu PKA wynikały z wprowadzenia Krajowych Ram Kwalifikacji, a więc przyczyn „krytyki” należałoby szukać w trybie wprowadzania i problemach z percepcją KRK (o czym zresztą słusznie pisze się w innych częściach „Programu…”).
  4. Paradoksalnie Autora cieszy (str. 97), że minister nie będzie już w swych decyzjach związany opiniami PKA, a z drugiej strony zarzuca PKA (str. 97), że nie eliminuje z rynku podmiotów nie spełniających kryteriów. Przypomnę, że zgodnie z PSW, PKA tylko opiniuje i ocenia, a decyzje podejmuje minister. W tym kontekście warto przytoczyć cytat z wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego PKA (punkt 5.3): „…mechanizm uruchamiany w momencie wydania przez Prezydium Komisji uchwały wyrażającej negatywną ocenę jakości kształcenia może w nadmierny sposób ograniczać wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 konstytucji)”. Jak z tego wynika, zdaniem Trybunału działania oczekiwane przez Autora (eliminowanie podmiotów) są niezgodne z Konstytucją.
  5. Autor (str. 95) wskazuje na swoje wątpliwości dotyczące tego, czy: „dokumenty wewnętrzne PKA są zgodne z przepisami ustawy i rozporządzeń oraz ogólnymi regułami prawa. Przykładowo, statut jest dokumentem wewnętrznym i nie może zawierać regulacji nakładających obowiązki na inne podmioty. Tymczasem w statucie PKA spotykamy przepisy, które na przykład zobowiązują uczelnie do udzielania odpowiedzi w określonych terminach (par. 18 ust. 4 i par. 20 ust. 2 statutu).”. Pragnę uspokoić Autorów i odesłać ich:
    1. do wydanego w 2013 r. przez Ministerstwo „Komentarza” do PSW, gdzie (na str. 117) wskazano na wyrok NSA z 15 października 2010 r. stwierdzający, że „wypracowywania przez PKA stanowisk i wytycznych nie należy rozumieć jako swoistego stanowienia prawa”,
    2. do decyzji Ministra z marca 2015 r. stwierdzającej zgodność Statutu PKA z prawem (Statutu zmienionego na skutek nowelizacji PSW dokonanej w 2014 r.).
    W imieniu Komisji proszę, by dokumentach KRASP nie upowszechniać fałszywych informacji i niezgodnych z orzecznictwem sądów interpretacji.
  6. Zwraca uwagę nieaktualność stwierdzeń zawartych w opracowaniu. W wielu miejscach są odniesienia do nowelizacji PSW z marca 2011 r., natomiast nie znalazłem komentarzy do zmian Statutu i PSW dokonanych w 2014 r. Na str. 185 w części zatytułowanej „Szczegółowe uwagi dotyczące PKA do nowelizacji z 11 lipca 2014 r.” Autor wskazuje na dokumenty z lat 2010, 2011, 2012 i 2013, a więc komentuje historię. Wobec tego, że „Program...” dotyczy przyszłości, to szkoda, że nie ma komentarzy do aktualnego Statutu.
  7. Uwagi do modelu akredytacji odczytuję jako głosy w dyskusji. Przyjmuję, że są one kierowane do Parlamentu, a nie do Komisji. Miejscami jednak uwag tych nie rozumiem. Na przykład na str. 97 (konkluzja 2.3.4.) napisano, cytuję: „Wydaje się, że model akredytacyjny dotyczący PKA jest ułomny systemowo, stanowi bowiem złożenie dwóch rożnych procedur stosowanych w rożnych celach: procedury koncesyjnej, sprawdzającej warunki minimum do podjęcia i prowadzenia (kontynuowania) działalności oraz procedury ewaluacyjnej, prowadzącej do oceny, w tym wyróżnienia. Każda z tych procedur wymaga innego instrumentarium i innych kryteriów. Stosowanie ich łącznie powoduje, że żaden z celów nie może być dobrze realizowany” – koniec cytatu.
    Nie wiem, skąd Autorzy czerpią informacje o takim modelu akredytacji. Nie wynika on ani z PSW, ani ze statutu PKA. Komisja, działając na podstawie PSW i wydanych na jego podstawie rozporządzeń, stosuje różne instrumentarium i różne kryteria, i w żadnym przypadku nie stosuje ich łącznie. Jak sądzę, za dowód wystarczy przeczytać uchwały Prezydium umieszczone na stronie Komisji.
  8. Na str. 146, w rekomendacji 3.2, punkt 3, znajduje się komentarz do wyroku Trybunału. Wyrok Trybunału oczywiście pośrednio dotyczy Komisji, ale bezpośrednio ustawodawcy. Warto tu podkreślić, że wyrok Trybunału uchylił przepis obowiązujący przez 11 lat, a wnioskodawcą w tej sprawie była jedna z najsłabszych polskich uczelni dotknięta licznymi niepozytywnymi opiniami i uchwałami Komisji (na dzisiaj zatrudniająca – według systemu POL-on – 3 doktorów i 2 profesorów, z których jeden jest urodzony w 1918 r. W internecie znalazłem nekrolog tego profesora z zeszłego roku, co nie przeszkadza w tym, by widniał on w minimum kadrowym).
    Wracając do meritum: Trybunał uchylił przepis dotyczący „ponownego rozpatrzenia”. Biorąc pod uwagę wszystkie przepisy ustawowe dotyczące PKA i funkcjonowania Komisji po 2011 r. (a konkretnie powołanie w Komisji Zespołu Odwoławczego), trudno zgodzić się z Autorami raportu, że wyrok Trybunału oznaczał „konieczność istotnej zmiany przepisów dotyczących PKA”
  9. W konkluzjach kolejny raz powraca postulat, by PKA wydawała decyzje administracyjne. Przypomnę, że PKA nie jest organem administracji, ale gronem ekspertów wytypowanych przez senaty uczelni.
    Wspomina się też o koniecznej (pożądanej) profesjonalizacji Komisji. Ponownie więc zwrócę się do Rektorów, by wskazywali profesjonalnie przygotowanych kandydatów do Komisji. Dotychczasowe doświadczenia wskazują na istotne braki w tym zakresie. Co więcej, w obecnej i poprzedniej kadencji Komisji w początkowym okresie po powołaniu nowego składu Komisji następowały masowe rezygnacje z członkostwa sięgające do 30% składu Zespołów. Warto też przypomnieć o kadencyjności członkostwa w Komisji, która nie sprzyja profesjonalizacji.
  10. Na str. 95 Autor pisze: „Jednym z mankamentów dotychczasowej działalności PKA było jednolite podejście do niezwykle zróżnicowanego zbioru uczelni wyższych”. Jak rozumiem, jest to postulat dokonania zmian w PSW, bo obecne prawo nie pozwala na różnicowanie kryteriów ze względu na wstępną (nie wiadomo przez kogo dokonaną) dywersyfikację uczelni. Być może rozwiązaniem na przyszłość jest Risk-based accreditation, ale system taki – jak sądzę – wymaga przyjęcia założenia, że wszyscy działają w dobrej wierze (a znane powszechnie przykłady przeczą takiemu założeniu).





Biuro Senatorskie Marka Rockiego, pl. Jana Henryka Dąbrowskiego 5, 00-057 Warszawa, tel. (22) 892 06 95, fax (22) 892 06 95