Opinie, stanowiska


Opublikowano: 2008.11.17

Wystąpienie senatora Marka Rockiego wygłoszone podczas posiedzenia Senatu w dniu 6 listopada 2008 r. w ramach debaty na temat ustawy o służbie cywilnej, uchwalonej przez Sejm RP na 26. posiedzeniu w dniu 24 października.

Panie Marszałku! Wysoki Senacie!

Problem służby cywilnej rzadko zaprząta uwagę Wysokiej Izby, a jeszcze rzadziej zajmuje się nim opinia publiczna. A przecież pracownicy i urzędnicy służby cywilnej stanowią jądro kompetencji służb państwowych.

Miałem zaszczyt przemawiać w tej sprawie między innymi na 16. posiedzeniu Senatu VI kadencji w dniu 2 sierpnia 2006 roku i w znaczącym stopniu odwołam się do tamtego wystąpienia. Występowałem przeciw zmianom w obowiązującej wówczas od 1998 roku Ustawie o Służbie Cywilnej, zmianom firmowanym przez rząd Kazimierza Marcinkiewicza, a zaproponowanym przez Ludwika Dorna.

Wcześniej, bo już w końcu grudnia 2005 roku Sejm, a następnie Senat, pomimo negatywnych opinii między innymi sejmowego Biura Studiów i Ekspertyz, i w trybie bardzo pospiesznym przyjął nowelizację obowiązującej wówczas Ustawy o Służbie Cywilnej. Nowelizacja ta doczekała się dwóch wniosków skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. Ich wnioskodawcy wskazywali na kilkanaście powodów, dla których tamta nowelizacja była sprzeczna z Konstytucją. Oczywiście wejście w życie ustaw z 2006 roku wstrzymało rozpatrywanie tych wniosków. Być może właśnie z tego powodu – czyli dla wstrzymania działań Trybunału – w 2006 roku uchwalone zostały te dwie nowe ustawy.

Przypomnę, że w wyroku z grudnia 2002 roku w sprawie dotyczącej innej nowelizacji ustawy o służbie cywilnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził (cytuję):

„…szczególny status służby cywilnej ma na celu stworzenie gwarancji, iż członkowie tego korpusu będą się kierować wartościami konstytucyjnymi leżącymi u podstaw państwa demokratycznego, w poczuciu godności i honoru wynikających z faktu służby dobru wspólnemu jakim jest Rzeczpospolita Polska.

Jakakolwiek ingerencja ustawodawcy, choćby o przejściowym, epizodycznym charakterze w raz stworzony spójny system działania służby musi być nie tylko szczególnie uzasadniona, ale przede wszystkim nie może naruszać albo prowadzić do przekreślenia ustalonych, przejrzystych i gwarantujących realizację wskazanych konstytucyjnie celów zasad funkcjonowania tej służby.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego faktyczna trudna sytuacja kadrowa nie może jednak uzasadniać tak daleko idących odstępstw od dotychczasowych zasad. Nawet w wypadku faktycznego braku obsady stanowisk konieczne jest przeprowadzenie konkursu, który jest podstawowym instrumentem gwarantującym realizację wymogów konstytucyjnych. Cele wskazane w art. 153 ust. 1 Konstytucji są niepodzielnie związane z określonymi mechanizmami proceduralnymi.”

KONIEC CYTATU

Koronnym argumentem konieczności zmian ustawowych było w sierpniu 2006 roku stwierdzenie o sabotowaniu rządu PiS przez urzędników służby cywilnej. Ale jedynym przykładem namawiania do nieposłuszeństwa jest przypadek dyrektora generalnego jednego z urzędów wojewódzkich. Jeśli postawa taka byłaby powszechna, to i przykładów by przybywało. A tak nie było. Co więcej, osoba ta zatrudniona była na podstawie słynnego już art. 144a ustawy o służbie cywilnej (jego to właśnie dotyczyły cytaty z wyroku Trybunału), który – wprowadzony do ustawy przez SLD – otwierał boczną furtkę i łamał klarowne pryncypia naboru do służby cywilnej. Tak więc, osoba ta była zatrudniona z pominięciem zasad opisanych w obowiązującej ustawie. Podobnie dwa inne słynne przykłady podawane ówcześnie, to jest w 2006 roku, przez propagatorów zmian: pijaka i ZOMO-wca, dotyczyły osób, które w służbie cywilnej znalazły się na podstawie tak zwanych „innych przepisów”. Znalazły się tam, gdyż zdaniem ówczesnych przedstawicieli władzy „wymagał tego interes służby cywilnej”. Paradoksalnie, właśnie określenie takie było za rządów PiS kluczem do przenoszenia do służby cywilnej pracowników z NIK-u i samorządów, wprowadzonym w nowelizacji i zawartym w uchwalonej w 2006 roku ustawie.

W uchwalonych w 2006 roku ustawach zawężono pojęcie służby cywilnej do osób zatrudnionych na stanowiskach średniego szczebla, koordynujących, samodzielnych, specjalistycznychwspomagających. Tak więc, dyrektorzy generalni i osoby kierujące departamentami oraz ich zastępcy zostali wyłączeni z korpusu służby cywilnej.

Tymczasem z art. 153 ust. 1 Konstytucji wnosić należy, iż korpus służby cywilnej obejmuje wszystkie osoby zatrudnione w urzędach. Konstytucja nie daje w tym miejscu upoważnienia do ustawowego definiowania służby cywilnej w sposób zawężający poprzez wskazanie jako korpusu służby cywilnej jedynie osób zatrudnionych na stanowiskach średniego szczebla, koordynujących, samodzielnych, specjalistycznych i wspomagających.

Zauważmy, że jeśli dyrektorzy generalni i osoby kierujące departamentami oraz ich zastępcy są wyłączeni z grona mającego zapewniać wykonywanie zadań państwa w sposób określony w art. 153 Konstytucji, to oznacza, że w urzędach administracji rządowej ma być zatrudniona grupa osób, która nie ma na celu politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa.

Rozumowanie takie potwierdza artykuł 1. ustawy o państwowym zasobie kadrowym, który wskazuje, że dyrektorzy generalni i kierujący departamentami mają wykonywać zadania zawodowo, bezstronnie i rzetelnie. Nie wspomina się więc, że mają realizować zadania państwa w sposób politycznie neutralny. Oznacza to, że dyrektorzy generalni i kierujący departamentami będą wykonywać zadania niekoniecznie w intencji państwa (z toku wcześniejszych dyskusji już wiadomo, że chodzi o realizację zadań rządu, a nie państwa), oraz że w swym działaniu nie muszą być politycznie neutralni.

Powyższe stwierdzenia stanowią – moim zdaniem – dobre uzasadnienie dla zmian zaproponowanych w rozpatrywanej dzisiaj ustawie, nowej ustawie o służbie cywilnej.

2. Obowiązująca w latach 1998-2006 ustawa o służbie cywilnej definiowała zadania Szefa Służby Cywilnej. Zmiany wprowadzone w 2006 przez Sejm zdominowany przez koalicję kierowaną przez PiS przekazały te zadania i kompetencje Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Tak więc Szef Kancelarii, który działa z upoważnienia i podlega Prezesowi Rady Ministrów, miał czuwać nad neutralnym politycznie wykonywaniem zadań państwa.

Oczywistym jest, że funkcja Prezesa Rady Ministrów oraz Szefa jego Kancelarii są stanowiskami politycznymi, wynikającymi z bieżących układów partyjnych – więc osoby je pełniące nie są właściwe do nadzorowania politycznej neutralności urzędników.

Sądzę, że lepszym rozwiązaniem jest przywrócenie instytucji Szefa Służby Cywilnej, jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej i założenie, że kandydatem na to stanowisko może być jedynie osoba, która nie jest i przez ostatnie pięć lat nie była członkiem partii politycznej.

3. Uchwalone przez Sejm w 2006 roku ustawy o służbie cywilnej i o państwowym zasobie kadrowym przedstawiane były jako konieczne do dokonania zmian w funkcjonowaniu administracji państwowej. Warto wspomnieć, że projekt zmian w obowiązującej ustawie był gotowy już wcześniej, a przygotowywany był – zgodnie z ówczesnymi uprawnieniami ustawowymi – przez istniejący wtedy Urząd Służby Cywilnej. Zmiany te miały służyć poprawieniu i uzupełnieniu przepisów, a wykorzystywały prawie dziesięcioletnie doświadczenie w stosowaniu ustaw z 1996 i 1998 r. Uchwalone w 2006 roku zmiany miały jednak innych promotorów i poszły w innym kierunku:

  • podporządkowały służbę cywilną szefowi kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
  • z korpusu służby cywilnej i obowiązujących w nim zasad naboru, postępowań kwalifikacyjnych wyłączane zostały osoby zajmujące tak zwane „wyższe stanowiska”, czyli kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej, prezesi różnych agencji, funduszy, dyrektorzy generalni urzędów i kierujący departamentami.

Uchwalone zmiany miały charakter zasadniczy dla funkcjonowania administracji państwowej. Celem deklarowanym przez Autorów ustaw było stworzenie nowego sposobu powoływania na wyższe stanowiska, a w szczególności odejście od standardowych dotąd postępowań konkursowych. Dokonano tego poprzez wyłączenie konkretnej listy stanowisk państwowych z procedur przewidzianych dla korpusu służby cywilnej, zdefiniowanie grupy potencjalnych kandydatów na te stanowiska – nazwanej państwowym zasobem kadrowym – oraz opisanie zasad wchodzenia do tego zasobu.

Można mieć zasadnicze wątpliwości co do zgodności uchwalonych w 2006 roku zmian z artykułem 153 Konstytucji, ale wola polityczna i determinacja rządzącej wówczas koalicji nie dały szans ani na odrzucenie uchwalonych ustaw, ani na powodzenie we wprowadzeniu poprawek w istotny sposób zmieniających uchwalone zmiany.

Propozycja przedłożona przez Sejm obecnej kadencji w istotny sposób naprawia popełnione wówczas – w 2006 r., a następnie w nowelizacji z 2007 roku – błędy, a jednocześnie wykorzystuje dorobek i doświadczenia służby cywilnej zawarte w propozycjach formułowanych przez Szefa Służby Cywilnej przed połową 2006 roku.

Dziękuję za uwagę.






Biuro Senatorskie Marka Rockiego, pl. Jana Henryka Dąbrowskiego 5, 00-057 Warszawa, tel. (22) 892 06 95, fax (22) 892 06 95